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环保法修法之五大进步

《环保法重寻生机》专题报道之二

环保法修法之五大进步

  修改环境保护法的呼声,不仅在环保界、法学界回荡了十多年,也涌入了民意机关。据统计,从1995年至2012年的历次全国人代会,全国人大代表共2474人次以及台湾、海南代表团提出修改环保法的议案多达78件,成为修法的直接推手。

  从2008年起,全国人大环境与资源委员会历时三年,对环保法及相关法律进行了后评估,形成了一系列论证报告,并提出了基本的修法建议。据此,原本在本届全国人大常委会五年立法规划中仅居论证项目之列的环保法修改,正式纳入了2011年立法工作计划。

  2012年8月27日,环境保护法修正案草案(以下简称“环保法修正草案”)提交十一届全国人大常委会第二十八次会议初审,正是回应民意、多年孕育、及时提速的结果。

立法理念的转变

  如何处理环境保护与经济建设的关系,折射了环保法的立法理念和价值取向。现行环保法关于环境保护的总体要求是“纳入国民经济和社会发展规划”,“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。这在许多人看来,仍然是环境利益从属于经济利益,更多体现的是经济发展优先于环境保护。而多年来围绕这一议题,也构成了问题与主义之争。

  从历史的角度看,现行环保法正式制订时的1989年,中国尚未褪去计划经济的烙印,“以经济建设为中心”成为时代的主旋律,而环境问题也尚未发展到当下这般严峻程度,现行环保法立法理念的欠缺,正是这种特殊的历史语境所致。同样是因为时代的变迁,当可持续发展理念、科学发展观衍生成社会共识,环境保护上升为国家战略,重新厘定环境保护与经济发展的关系,也就成了环保法修法时必须解决的核心问题。

  这在此次环保法修改中,体现为一系列相当细化的环保新原则,修正草案提出:“环境保护工作应当依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制”,制定环保规划应当坚持“保护优先”等原则,并明确国家采取相应的经济、技术政策和措施,“健全生态补偿机制,使经济建设和社会发展与环境保护相协调。”

  “循环经济”“生态文明”“环境法治”等时代热词载入环保法,以及“保护优先”原则所寓示的价值取向,标志着环保法的立法理念发生了重大调整,真正回归到了保护环境公共利益的本位。

  但也必须看到,“协调发展”原则在很大程度上只是法律所描绘的一种理想图景,尽管环保法修正草案将现行法中的“环境保护与经济建设相协调”置换成“经济建设与环境保护相协调”,表达了偏重环境利益的立场。但在现实中,总会出现两者无法协调的状况,也难免遭遇鱼与熊掌的取舍难题,而旨在长远的环保追求,未必能战胜短视的利益追逐,也未必能抵挡住权力、资本所代表的强势经济力量。事实上,我们已经见识了太多将经济利益奉为必保“熊掌”、将环境利益视为可弃之“鱼”的逆向选择。正是从这个意义而言,如何真正落实“经济建设与环境保护相协调”,尤其是在两者无法兼顾时设置“环保优先”的底线,不仅是未来执法需要解决的问题,也有待制度层面的进一步明晰和宣示。

政府的“紧箍咒”

  强化政府的环境责任,并建立相应的监督约束机制,被视为此次环保法修改的最大亮点。而其动因,正是现实生活中屡见不鲜的政府失职,已成为制约环保事业的最大障碍。

  “政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾主要根源。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决,看似责任在企业,实际根源在政府。” 环保部副部长潘岳在多个场合反复公开的这番观点,可谓点中要穴。

  2009年曝光的陕西省凤翔县血铅污染事件即是其中典型。当地村民曾反对政府引进相关污染企业,但当地领导却以“拍桌子”、下死命令征地的方式强行引进。根据环境影响评价报告,在工厂1000米之内不能居住人,当地政府却认为500米就足够了,并“承诺”三年内完成居民搬迁,但事实上这一“承诺”并未兑现,终至酿成大祸。

  这类由政府一手主导的环境悲剧并非个案,有实证研究表明,最近20年来我国发生的重大环境污染事件,近80%与政府有关,其中45%与政府的不科学决策有关。

  究其原因,乃是因为GDP在很大程度上依然是政绩考核和官员晋升的最“硬”指标,而权力也就难免沦为地方利益和个人利益得以实现的工具,令环境公共利益付出巨大牺牲。诚如潘岳所言:“一些地方政府在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下,大搞地方保护主义,成为环境违法行为的保护伞和挡箭牌。”

  2011年遭央视曝光违法排污的哈药总厂,其实早就有媒体揭露其“怪味扰民”,黑龙江省多位政协委员曾连续两年联名提案要求处理,附近居民的投诉更是经年不断,但所有这些都无法撼动其排污“特权”。有舆论一针见血地指出,哈药顶着当地利税大户的光环,这才是它的“底气”所在;而2010年“污名远扬”的紫金矿业,不仅为当地贡献了60%以上的财政收入,而且其多位管理者曾在政府部门供职,这就不难理解,此前已经造成多起污染的紫金矿业,每次都能在当地政府的共同努力下化险为夷。

  一些政府部门和官员屡屡失守环境责任阵地的同时,相应的问责机制却颇为无力。2005年松花江特大水污染事故发生后,时任国家环保总局局长解振华引咎辞职,成为对此次事件负责的最高官员。从历史的眼光看,曾经为中国环保事业做出过重要贡献的解振华,为开启环保问责制支付了沉重的个人命运。尽管如此,当下的环保问责制仍然更多局限于“出了事”、甚至是“出了大事”才问责,而未形成对日常环境质量负责的问责机制。

  从法律层面检讨,现行环保法仅有一条原则性规定涉及政府责任,对行政权力滥用和不作为的约束几乎是空白,而其它环保法律也大抵如此。正因此,通过立法建立对政府履行环保职责的监督和制约制度,早已成为公共诉求,而环保法的修改,恰恰提供了一个重要契机。

  环保法修正草案为此专设了针对政府责任的“监督检查”一章,并架构了四个层次的监督机制,除了政府对排污单位的监督,以及强调信息公开的公众监督外,政府的内部监督和人大的外部监督备受关注。

  在政府内部监督方面,最大的突破莫过于引入了环境保护目标责任制和考核评价制度,并规定了上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。这标志着,将环保纳入政绩考核的制度变革,首次获得了法律确认。

  而在人大监督方面,则要求政府定期向本级人大常委会报告环保状况和环境保护目标完成情况;如发生重大突发环境污染事件,还应当专项报告。不难预测,“环保报告”将频频现身于各级人大,而人大监督也将由此打开一个新的领域。

  法学界、环保界的普遍共识是:“环保法应该从目前的管制企业为主,更多地转向约束政府行为。”而此次环保法修改针对政府责任的多层次设计,可以说已经迈出了历史性的一步。

知情的权利

  对公众而言,环境污染带来的最大伤害或许并不是风险本身,而是身处险境却蒙在鼓里。而在现实中,公民环境知情权缺乏保障,乃至“被隐瞒”“被欺骗”,恰恰已成突出问题。

  被反复引用的一个经典案例是2005年的松花江水污染事件。中石油吉林石化双苯厂发生爆炸后,污染物沿江而下,直逼有900万人口的哈尔滨市。但哈市政府直到事故发生8天后才发出公告,声称要检修供水设施,全市停水4天。然而这所谓的“善意欺骗”反而加剧了市民猜测,于是政府次日又改口公布了污染风险。一夜间自相矛盾的信息发布,既毁掉了政府公信力,也令坊间谣言四起,出现了抢购饮用水甚至举家逃离的全城性恐慌。

  阻挡环境信息公开的,不仅有政府的“维稳”思维,也有企业的“卸责”本能。紫金矿业发生污染事故后,拖到第9天才对外发布公告,其后又企图向媒体记者发放“辛苦费”进行封口;渤海蓬莱油田溢油事故经微博报料半个多月后,事故原因、溢油原因依然是迷雾一团,在舆论压力下,中海油才极不情愿地对此核查,而其内部人士随后轻描淡写所称的“泄漏范围只涉及200平方米左右”,次日即被国家海洋局证明是“谎报军情”,因溢油污染形成的劣四类海水面积,其时已达840平方千米。

  有统计表明,2003年1月至2012年3月,我国两千多家上市公司中,有77家发生了113起环境污染事故,仅有16.9%的公司在事故发生或媒体曝光两日之内发布公告;9%的公司在事故1个月后才发布公告,多达50.6%的公司则从未进行公告。而在现实生活中,即使是日常的排污数据等等,许多企业也往往以“商业秘密”之类的理由拒绝公开。

  另一方面,公众要求环境知情的权利诉求却在日益勃发。据环保部统计,该部收到的环境信息申请数量逐年增多,2009年为72件,2010年便上升到226件,猛增了205%。

  2011年入冬以后,北京、上海、南京、济南等多个城市遭遇灰霾天气,令人陌生的专业术语PM2.5就此进入公众视野。多位市民要求当地环保部门公开PM2.5监测数据,虽屡遭拒绝,但舆论、网络、公众的讨论和追问并未止步。这场蔚为壮观的公民行动,不仅推动PM2.5纳入了新的《环境空气质量标准》,也督促北京、南京、上海、深圳等城市纷纷作出今年全面公布PM2.5数据的承诺,且有的已付诸实施。按照环保部的时间表,到2006年,PM2.5数据将在全国范围进行监测和公开。

   同样是在2011年,中华环保联合会状告贵州某奶业公司偷排污水,因向修文县环保局申请相关信息公开未果,同时也将该环保局告上法庭。最终,法庭判决修文县环保局十日内公开相关信息,此案也因此成为我国首例审结且原告胜诉的环境信息公开公益诉讼案。

  尽管民间社会争取环境信息公开的行动屡有收获,但从制度层面而言,对公众环境知情权的保障仍存重大缺陷。现行环保法仅规定环保部门要“定期发布环境状况公报”,其它环保单项法只是规定了本领域的环境信息公开。而环保部制订、2008年5月起实施的《环境信息公开办法(试行)》,不仅是效力较低的部门规章,而且在企业环境信息公开方面,只是鼓励企业自愿公开环境信息,仅仅依据清洁生产促进法的有关规定,对“超标”“超总量”的“双超”企业实行强制公开。

  正因此,此次环保法修改的一个重要目标就是建构环境信息公开制度。根据环保法修正草案的规定,国务院环保行政主管部门统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息;县级以上政府及环保等部门,应依法公开环境质量、突发环境污染事件以及许可、排污费的征收和使用等信息;公民、法人等可以依法申请环境信息,政府及有关部门应在规定时限内予以答复。此外,修正草案还要求企事业单位进行自我监测,并依法公开监测数据。

  环境信息公开制度的确立,当可视为此次环保法修改的又一关键突破。它不仅为公众的环境知情权提供了制度保障,事实上也为环境议题的公众参与和公众监督打下了基础。正如一位学者所言:“公民在环境信息公开下对政府实施的监督是一种‘过程监督’,其作用决不是公民依靠批评建议权、申诉控告权等传统性权利实施的‘事后监督’所能比拟。”

制度的“补丁”

  “为何空气质量报告显示的是二级的良好天气,可天空看上去却是灰蒙蒙的,呼吸起来很不舒服?”这是城市居民经常遇到的困惑。究其原因,一是一些重要污染物并未纳入监测范围,二是监测点不够密集或数据可能有误。前者涉及环境基准,后者则与环境监测有关。

  所谓环境基准,是指环境要素中污染物等对生态系统和人群健康产生不良或有害效应的最大限值,这也是进行环境质量评价的基础。与欧美等发达国家构建环境基准已历百年相比,我国环境基准研究基本上是空白。以大气标准为例,我国仅有30项,而美国却多达180多项。

  PM2.5就是其中一个典型,全球主要国家早就将其纳入了环境质量评价体系,而我国在今年2月颁布新的《环境空气质量标准》前,长期只是将PM10纳入监测范围,却将PM2.5排除在外。虽然同为空气中的可吸入颗粒物,直径小于10微米的PM10和直径小于2.5微米的PM2.5截然不同,PM10虽大,但数量不多,并不容易超标,这也造成了此前很多城市空气质量报告“看上去很美”的幻觉。而PM2.5 虽小,但数量众多,是降低能见度、破坏空气质量的主因,并且不会像PM10那样仅仅沉积于呼吸道,而是直接入侵人体肺部,对健康危害更甚。

  而在环境监测方面,屡屡出现的“数据打架”等现象,也引发了严重的信任危机。

  去年入冬以后,北京、广州等地官方发布的空气质量报告,因与一些社会机构、尤其是美国驻华使领馆发布的监测结果存在巨大差异,引发舆论热议,而一些无所适从的市民,转而利用手中工具,掀起了“我为祖国测空气”的行动;今年以来,广州、南京等地试点PM2.5监测后,因监测点“扎堆”设在学校、公园等空气洁净之处,也引发了公众的强烈质疑。

  有调查指出,长期以来,我国环境监测一直处于各自为政的状态,环保、农业、水利等部门都设有监测网络,这直接导致了监测站点重复、监测标准不一、监测数据“打架”等现象,并造成了相当的负面影响。

  环境质量标准和环境监测活动所存在的种种缺陷,事实上已严重影响了公众的环境知情权、生命健康权等等,这也成为此次环保法修改着力解决的问题。

  在环境质量标准方面,环保法修正草案增加规定,要求科学确定符合我国国情的环境基准。而在环境监测方面,修正草案规定,国家建立监测网络和监测数据信息体系,统一规划设置监测网络;环境质量和污染物排放监测数据纳入监测数据信息体系,作为评价环境质量的依据;监测机构负责人对监测数据的真实性和准确性负责,监测数据依法公开。

  环境质量标准制度和环境监测制度是环境管理中极其重要的基本制度,而完善这类基本制度正是此次环保法修改的一个重要思路。与之相似,环境保护规划制度、环境影响评价制度、跨行政区污染防治制度、总量控制制度等等,也在环保法修正草案中拾遗补缺,打上了制度的补丁。

企业的责任担当

  2011年哈药总厂陷入“污染门”后,人们惊讶地发现,哈药股份2010年的广告费用高达5.4亿元,而同年环保投入仅为1960万元,两者相差竟达27倍之多。更具讽刺意味的是,不惜一掷亿金以狂轰滥炸之势吹嘘“做良心人,制精品药”的哈药,却不愿花钱根治困扰周边居民多年的污染威胁。各种污染物以“水陆空”立法之势偷排乱放,而一些污水处理因“检修”根本没有启动。

  现实生活中,长期超标、违法排放而不愿投资治污、减排的企业,可谓比比皆是。一些企业的治污设备甚至仅仅用来对付检查:执法部门来了,“开机欢迎”;走了,“关机欢送”。

  造成上述现象泛滥的根本原因,就在于“违法成本低、守法成本高”,而这,也是此次环保法修改力图重点解决的问题。为此,环保法修正草案确立了环境保护责任制度,进一步明确了排污单位的环保责任,包括企业负责人的环保责任制度和向职工代表大会报告环保工作并接受监督;此外,进一步完善了限期治理制度,增设了限期治理计划的内容等规定,等等。而最引人注目的,则是对排污收费制度的改革。

  现行环保法规定的其实是一种“超标排污收费”制度,即超标排放才交纳排污费,或者说交纳排污费就可以超标排放。这实际上是默许企业不经申报、审批就可以随意排污,也是对“花钱买污染”现象的纵容,而其认可达标排污行为可以“免费”进行,更是不足以敦促企业依法谨慎排污、积极治污。其制度设计已完全有悖于环境立法的价值目标,因而多年来一直饱受诟病。

  事实上,作为目前我国环保领域运用最广的一项经济手段,排污收费制度经过三十多年的发展后,已在实践中发生了重大变化,实现了由超标收费向排污即收费、超标就加倍收费的转变;由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。2003年实施的《排污费征收使用管理条例》,以及一些环保单项法中,都有类似的规定。其目的就是体现“污染者负担”原则,强调企业不仅要对减少排污负责,也要对因排污对公共环境质量造成的影响承担责任。此种情形下,现行环保法的“超标排污收费”制度不仅严重滞后,事实上也与上述法律法规产生了严重冲突。

  正因此,环保法修正草案将“超标排污收费”制度修改为“排污申报和收费”制度,规定排污单位应向环保部门申报登记,并按照排放污染物的种类和环境的危害程度交费,征交费用的具体办法由国务院根据有关法律制定。这一变革,彻底摒弃了现行环保法的一大立法弊病,同时对排污费的交纳和使用作出原则性规定,也为今后推行环境税留下了空间。

  不过,仅仅原则性地确立“排污就收费”制度,并不足以真正解决“违法成本过低”的弊端。在理论上,排污费的收费标准不应低于污染防治费用,否则排污者便不会致力于污染的治理和控制,而实际情况恰恰是,我国排污费收费标准长期偏低,远远低于企业的污治成本。这就诱发了所谓的“经济人理性选择”,在一些高污染行业企业中,宁交排污费也不愿开动治污设备成了普遍的畸形现象。另一方面,对于违法、超标排污等行为,我国现有环保法律的处罚力度明显偏轻,这也“鼓励”了大量的“偷排”现象,抓不到算我赚了,抓到了交点罚款也无伤筋骨。

  典型的一例是,2006年,顶着“中国漂染工业第一名”光环的广东东莞福安纺织印染有限公司,被发现每天偷排高浓度废水两万多吨,排污许可证已过期两年。据测算,如果该公司将污水处理后达标排放,每吨成本约为1元,每年需1000多万元,这个数额与其每年35亿元的产值相比其实并不算多。然而,水污染防治法对“偷排”行为的最高罚款仅为10万元。该公司权衡之下,最终走上了私设暗管偷排的歧路。

  更加不可思议的是:松花江重大水污染事件发生后,环保部门仅仅向中石油罚款100万,而国家5年间为治污却投入了78.4亿元巨资;渤海溢油事故发生后,国家海洋局依法只能向康菲中国公司开出最高20万元的罚单,也就是这个石油巨头天价吊灯上几块水晶的价钱;更具黑色幽默的是,环保部门对紫金矿业罚款956.313万元虽然创下建国以来环境违法罚单的最高纪录,甚至有人惊呼其是“中国环境执法里程碑”,事实上对年利润50亿元左右的紫金矿业而言只是九牛一毛,罚单一出,市场反而认为是“利空出尽”,紫金矿业的股价逆市而涨,一路冲到涨停板。

  眼下,环保法修正草案在确立“按排放污染物的种类和环境的危害程度交费”这一基本原则的前提下,已授权国务院制订相关的征交办法,这应当是改变“违法成本低”的大好时机。

  普遍的共识是,未来的排污收费制度应当体现“污染者负责”“收费标准高于污染治理成本”“总量控制,超标处罚”等原则。实行有差别的收费标准,排污量越大,超标越严重,应交费额就应该越高。与此同时,对于违法企业,也应大幅度地提高罚款等行政处罚力度。

  要从制度层面彻底扭转“环境违法成本低”,敦促企业真正承担起环境社会责任,还需付出更多的立法努力,但我们有理由期望,环保法的修改,应当成为这一转变的重要拐点。

 责任编辑: 鲁宝英
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